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关于推动农村土地所有权承包权经营权分置的实施意见
作者: 新疆日报

为深入贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见〉的通知》(中办发〔2016〕67号)精神,进一步健全农村土地产权制度,明晰土地产权关系,推动我区农村土地所有权承包权经营权分置(以下简称“三权分置”)有序实施,更好地维护好农民集体、承包农户、经营主体的合法权益,促进土地资源合理利用,构建新型农业经营体系,推动现代农业加快发展,结合新疆实际,现提出如下实施意见。

一、充分认识农村土地“三权分置”的重大意义

(一)“三权分置”是推进农村改革的重大制度创新,是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的重大举措。改革开放以来,我区实行家庭联产承包责任制,实现了农村土地集体所有权与承包经营权“两权分离”,充分调动了广大农民生产积极性,有效地解决了温饱问题。现阶段,随着工业化、信息化、农业现代化、城镇化加快推进,将农户的土地承包经营权分置为相对独立的承包权和经营权,顺应了农民保留承包权、流转经营权的意愿。巩固和完善农村基本经营制度,推进完善农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”制度,是党的十九大关于实施乡村振兴战略的重大决策部署,是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新,不仅完善了农村土地制度,而且拓展了农村土地集体所有制的有效实现形式,丰富了农村双层经营体制的内涵,体现了中国特色社会主义制度的魅力,是习近平同志“三农”思想的重要内容,对推动农业供给侧结构性改革、发展现代农业具有重要的制度保障作用。

(二)“三权分置”是推动我区农村经济持续健康发展、搞活农村经济的必然要求。我区在持续推动统筹城乡发展的过程中,北疆地区农村劳动力大量转移,土地流转比例达到耕地面积的50%左右,促进了农业适度规模经营、农民致富增收。南疆地区由于发展滞后,农村劳动力转移困难,土地流转比例不到耕地面积的15%。北疆土地流转还存在“三权”的边界关系不明晰,“三权”主体保护不均衡等问题。南疆存在农村改革滞后,土地流转规模不大,土地利用效率低下,规模化经营程度不高,农民土地经营收益偏低,土地权属关系不明等问题。因此,从全疆形势看,迫切需要推进农村土地“三权分置”改革,完善农村基本经营制度,明晰土地产权关系,维护农民集体、承包农户和经营主体的权益。同时,农村土地“三权分置”落实了土地集体所有权,稳定了农民土地承包权,放活了土地经营权,实现了“农村土地集体所有、农户承包经营”到“集体所有、农户承包、多元化主体经营”的转变,为搞活农村经济注入了更加持久的活力。

(三)“三权分置”是推动我区农村土地资源优化配置、发展适度规模经营、促进农民脱贫致富、加快现代农业发展的现实需要。通过实行“三权分置”,进一步明晰了土地产权关系,更好地维护了农民集体、承包农户、经营主体的权益,赋予了新型农业经营主体更多的土地经营权能。同时,实行“三权分置”,有利于促进土地经营权在更大范围内优化配置,进一步提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率,推动现代农业加快发展,也有利于推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,加快城乡发展一体化进程,促进农民增收。

二、准确把握农村土地“三权分置”的总体要求

(四)指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神,贯彻落实习近平总书记关于新疆工作的重要讲话和重要指示精神,贯彻落实以习近平同志为核心的党中央治疆方略、特别是社会稳定和长治久安总目标,认真落实中央和自治区推动农村经济发展、推进农村改革的战略部署和工作要求,正确处理农民和土地关系,科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系,落实集体所有权、保护农户承包权、放活土地经营权,逐步建立规范高效的“三权分置”运行机制,加快建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度,加快农村土地承包经营权确权登记颁证,优化土地资源配置,大力培育新型农业经营主体,推动土地适度规模经营,促进农民增收,加快现代农业发展,助力乡村振兴战略实施,为实现全区社会稳定和长治久安提供支撑和保障。

(五)基本原则——尊重农民意愿、保障农民权益。坚持农民主体地位,维护农民合法权益,把选择权交给农民,充分发挥农民的主动性和创造性,保障农民决策权、参与权和监督权,加强示范引导,防止生搬硬套和“一刀切”。

——守住政策底线、鼓励探索创新。坚持农村土地集体所有,坚持家庭经营基础性地位,不能把集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把农民利益损害了。鼓励各地积极作为,开展符合实际的实践探索和制度创新。

——坚持分类指导、审慎稳妥推进。充分考虑新疆各地资源禀赋和经济社会发展差异,尊重市场规律,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,因地制宜、分类指导、试点示范、分步实施,探索适合不同地区的办法,循序渐进推进“三权分置”。尊重基层首创精神,及时总结可复制、可推广的经验,拓展和实现“三权分置”有效形式,确保广大农民群众共享改革成果,实现共同富裕。

(六)改革目标。通过推行“三权分置”,落实农村土地集体所有权,坚持农村土地集体所有制不动摇;保护农户承包权,赋予承包农户对承包地占有、使用、收益等用益物权;放活土地经营权,创新土地经营权流转模式,推动农民由一次性出让土地经营权,向入股经营、合作经营转变。实现土地资源优化配置,提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率,加快转变农业发展方式,培育新型农业经营主体,推进农业供给侧结构性改革。根据我区实际,在做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作基础上,北疆地区通过推进“三权分置”,大力发展土地适度规模经营,完善社会化服务体系,率先实现农业现代化;南疆地区采取试点示范引领,通过互换并地、土地入股经营、合作经营等方式,积极稳妥推进土地经营权有序流转,加快土地适度规模经营,确保脱贫攻坚目标全面实现。

三、全面落实农村土地“三权分置”的重点任务

(七)切实落实农村土地集体所有权。农村土地农民集体所有,是农村基本经营制度的根本,必须长期坚持、毫不动摇。集体所有权的核心是落实处置权,巩固集体所有权是“三权分置”的前提。农民集体是土地集体所有权的权利主体,必须得到充分体现和保障,不能虚置。

农民集体土地所有权有以下权能:农民集体有权依法发包集体土地,任何单位和个人不得非法干预;农村集体依法使用的农村国有土地,农民集体有权发包;有权将农民集体机动地、承包户退回的承包地依法直接生产经营或发包;有权将承包户弃耕的承包地,依法组织代耕;有权依法调整因自然灾害严重损毁等特殊情形的承包地;有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督,采取措施防止和纠正长期占而不耕、毁损土地、污染土地、非法改变土地用途等行为;承包农户转让土地承包权的,应在本集体经济组织内进行,并经农民集体同意;流转土地经营权的,须向农民集体书面备案,保证农地用于农业;集体土地被征收时,农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿;凡二轮土地承包未承包到户的所有集体土地归集体所有;土地流转后,经营主体对集体所有的“四荒”地(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)、坑塘、“预留的林、渠、路”等土地进行整理,新增耕地归集体所有。

健全集体经济组织民主议事机制,探索农民集体行使集体所有权的具体方式,切实保障农民集体成员的知情权、决策权和监督权,确保农民集体有效行使集体土地所有权,防止少数人私相授受、谋取私利。

(八)严格保护农户承包权。农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础,要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。农户承包权的核心是落实财产权,保持现有土地承包关系并长久不变是“三权分置”的保障。农户作为农村土地承包方,依法对承包土地享有占有、使用和收益的权利,要依法维护农户使用、流转、抵押、退出承包地的权能,任何组织和个人都不能取代农户的土地承包地位,都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权,不论经营权是否流转、如何流转,集体土地承包权在承包期内都属于农户。

承包农户的土地承包权有以下权能:承包农户有权利用承包土地依法开展直接生产经营;有权依法通过多种方式实现土地经营权流转,任何组织和个人不得强迫和限制农户依法依规流转土地经营权;有权依法依规以承包土地的经营权进行抵押、担保;有权依法依规自愿有偿退出承包地;具备条件的有权因承担耕地轮作休耕等承包地保护项目获得相关补贴,维持与原有种植经营收益相当的收入水平;承包土地被征收的,有权依法获得相应补偿,符合条件的有权获得社会保障费用等。

任何组织和个人不得违法调整农户承包地,不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。因实施土地整理等项目造成原承包地四至打乱的,经承包农户自愿同意,农民集体可将整理后的承包地按原承包面积重新落实承包地块。农村经济发展较好的地区,在农户自愿的基础上,可以按承包地所占份额采用“确权确股不确地”的方式,由农村集体经济组织股份经营或统一流转,将经营收益或流转收益按股份分配给承包农户。

(九)加快放活土地经营权。赋予经营主体更有保障的土地经营权,是完善农村基本经营制度的关键。土地经营权的核心是落实收益权,维护土地流转双方权益是“三权分置”的重点,土地经营权人对流转土地依法享有在流转期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下,平等保护经营主体以流转合同取得的土地经营权,保障其有稳定的经营预期。

土地经营权有以下权能:经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益;经承包农户同意,有权依法依规改良土壤、提升地力,建设农业生产、附属、配套设施,并依照流转合同约定在流转到期后获得合理补偿;有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地;经承包农户或其委托代理人书面同意,并向农民集体书面备案,经营主体有权再流转土地经营权或依法依规设定抵押;流转土地被征收的,有权按照流转合同约定,获得地上附着物及青苗补偿费补偿;因承包农户一方或第三方原因导致流转合同提前终止的,经营主体有权依法获得合理补偿。

加强对土地经营权的保护,承包农户流转出土地经营权的,不应妨碍经营主体行使合法权利。引导土地经营权流向新型经营主体,支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。加大农业补贴对新型农业经营主体的支持力度。土地经营者要依法保护土地,采取有效措施,防止土壤污染,毁损撂荒。鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式,探索更多放活土地经营权的有效途径。

四、深入推进农村土地“三权分置”的有序实施

(十)加快实施农村土地承包经营权确权登记颁证工作。扎实完成农村土地承包经营权确权登记颁证,是确认“三权”权利主体,明确权利归属,实现“三权分置”的基础。要坚持稳定土地承包关系,及时将农村集体土地所有权证及国有土地使用权证发放到村委会或村民小组。加快推进农村承包地确权登记颁证,形成承包合同网签管理系统,健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度。提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地经营权予以确认,促进土地经营权功能更好实现。确保到2019年年底基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证任务,让农民吃上定心丸,放心流转土地,加快适度规模经营。推动承包土地管理信息化,建成与国家级平台衔接,自治区、地(州、市)、县(市、区)各级互联互通的土地承包经营权信息应用平台,实现土地承包合同管理、权属登记、档案管理、经营权流转和纠纷调处等业务工作的信息化。

(十一)加强土地经营权流转管理服务。建立健全农村土地流转平台或产权交易平台,推进土地流转信息化管理,为流转双方提供法律政策咨询、流转信息、合同签订指导和抵押贷款等服务。制定土地流转规范化合同示范文本,引导承包农户与流入方签订统一格式合同,维护流转双方利益。健全农村土地承包经营权流转服务体系。根据实际工作需要,以乡镇、村(组)为重点,依托农经管理部门,逐步建立地(州、市)、县(市、区)、乡镇、村(组)四级农村土地承包经营权流转服务机构,为土地流转提供有关法律宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等系列服务。乡镇农经管理部门要建立流转合同鉴证制度。乡镇农经管理部门要对流转合同及有关资料进行归档并妥善保管,建立流转情况登记册,及时记载和反映流转情况。建立信息平台,及时向社会公开发布土地承包经营权流转信息,为农民提供方便快捷的服务,促进土地经营权权能更好实现。

(十二)加强工商资本租赁农地监管和风险防范。引导工商资本依法有序到农村发展适合企业化经营的现代种养业。工商资本租赁农地,不得改变土地的集体所有性质,不得改变土地的农业用途,不得损害农民土地承包权益,不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。各涉农县(市、区)要建立健全上限控制、分级备案、风险保障金、资格审查和项目审核等制度,加强规范和管理。建立流入方资格审查制度,对土地流转实行县、乡分级审查,重点审查流入方的主体资格、征信情况、农业生产经营能力、吸纳当地劳动力能力、符合当地农业区域发展规划和脱贫攻坚规划等情况。北疆地区流入方(包括联合经营主体)流转合计面积5000亩以上土地由县级农业行政主管部门审查,5000亩以下由乡级人民政府审查;南疆地区流入方(包括联合经营主体)流转合计面积2000亩以上由县级农业行政主管部门审查,2000亩以下由乡级人民政府审查。

(十三)加快构建新型农业经营体系。合理选择发展适度规模经营形式,在二三产业发达和农村人口转移较多的北疆地区,顺应农民意愿,大力开展规模化经营;在土地流转规模较低,农业生产仍以农户经营为主的南疆地区,可引导农户开展土地股份合作、土地托管、代耕代种,发展适合本地实际的服务型合作经营模式,稳步推动适度规模经营。支持供销社创新为农综合服务。充分发挥农业产业化龙头企业带动作用,突出抓好种养、加工、物流、销售等产业环节和农产品质量安全,提升规模经营效益。推动建立多民族融合发展、兵地融合发展的多种形式的示范性农民合作社和示范性家庭农场,加强规范化建设。积极培育农村社会化服务组织,规范开展社会化服务。充分利用农业职业学校和其他学校涉农专业办学条件,大力培养高素质的农村实用人才,打造一批懂经营、善管理、能够驾驭适度规模经营的现代农业生产经营者队伍。

五、切实加强组织领导

(十四)强化组织保障。实行农村土地“三权分置”涉及多方利益,是一个需要稳步推进,扎实开展的系统性工程,各级党委要把加强党的领导贯穿始终,加强党的建设、发挥党组织作用,积极稳妥推进“三权分置”工作,要特别重视在新型农业经营主体中建立健全党的基层组织。自治区负责督促指导检查,地(州、市)、县(市、区)是责任主体,乡镇是实施主体,确保各项任务落到实处。各级党委农村工作部门负责实施“三权分置”的组织领导。农业行政主管部门是“三权分置”的具体牵头和负责部门,做好“三权分置”实施方案的制定、土地承包经营权确权登记颁证、土地流转管理等工作。国土资源部门负责农业土地用途管制,加强日常执法巡查,坚决制止和查处违法违规改变土地农业用途的行为。财政部门负责落实农业各项补贴政策,支持家庭农场、农民合作社等各类新型农业经营主体发展。金融管理部门负责落实两权抵押贷款试点,扩大农村产权抵押范围,优化农村金融服务。各有关部门要按照职责,加强协调配合,形成工作合力,确保“三权分置”有序推进。

(十五)加强农村经济经营管理体系建设。各级农经管理部门承担着农村土地承包管理、农村集体资产财务管理、农民负担监督管理、指导新型农业经营主体发展,以及深化农村改革的重要职责,在乡村治理体系中具有关键作用。各级政府要加强农经管理部门的机构和队伍建设,解决好农经管理部门面临的队伍不稳、经费不足等困难和问题,强化农经管理部门工作职能,建立健全职能明确、权责一致的农经行政管理体制,配齐配强人员,确保“三权分置”工作落到实处。

(十六)强化监督指导。要健全完善“三权分置”工作监督检查机制,严肃查处和纠正侵害农民集体、承包农户和经营主体权益的行为,确保各方利益不受损。要充分发挥村两委对流转土地的监督管理作用。及时研究“三权分置”推进过程中出现的新情况新问题,适时调整完善政策措施,稳步推进“三权分置”实施。依法依规处理农村土地“三权分置”出现的纠纷,维护农村社会和谐稳定。建立健全乡村调解、县(市、区)仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系及乡镇(街道)调解、村(社区)人民调解组织,形成农村土地承包经营纠纷的多元化解机制。

(十七)强化宣传引导。要充分发挥电视、广播、报刊、互联网平台等新闻媒介的作用,融合群众喜闻乐见的多种形式,生动形象地开展政策宣传活动,营造稳步推进“三权分置”的良好舆论氛围和工作环境。加强理论和专业培训,提高各级干部政策执行能力和水平,努力形成一批具有专业素质的政策指导队伍,切实把“三权分置”工作落到实处,让广大农民共享改革成果。


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